起源於20世紀中後期的公共藝術，以藝術社會論為核心本質，涉題於「人」、「藝術」及「空間」的社會關係，不僅不同於一般純粹的藝術行為，在時代潮流演變下其表現形態亦不斷繁衍變化。作為一個獨立的藝術名詞，其核心思維與社會人群、互動參與及環境意識息息相關，因而歐美各國紛紛從「百分比藝術」福利政策轉型為國家或城市關照於空間美學議題的重要文化政策，並以立法方式持續推行之。

回顧：從零開始，步步維艱

1992年臺灣效法歐美各國的腳步跟進，發布「文化藝術獎助條例」(以下簡稱文獎條例)，領先亞洲各國，立法強制推動公共藝術政策，展現對文化環境的推動決心及魄力，由行政院文化建設委員會(以下簡稱文建會,文化部前身)負責政策執行，成為臺灣公共藝術政策推動的重要法源。然而在看似風光的政策宣示表面之下，實際執行卻是茫然無知而懵懂的。公共藝術執行者劉瑞如曾在「文建會推動公共藝術經驗之回顧與前瞻」一文中明白剖析出1992年臺灣在法令公佈初期所面臨的窘狀 ：「(l)在公部門方面：文建會當時沒有下屬單位，所有的文化中心（現已改制為文化局）皆隸屬於教育局、文化中心缺乏辦理藝文活動的經驗、工程部門對藝術更感到相當陌生。(2)藝術界：不習慣面對群眾，對空間特性及基地背景掌握比較不足。(3)建築及景觀：公共藝術位於公共空間，所以也和建築景觀相關。但在當時，建築及工程界幾乎沒有與藝術家共事的經驗，且習慣將藝術品簡化為裝飾空間的元素之一，而不重視藝術作品的深刻內涵。(4)民眾：並未建立起參與公眾事務的想法及模式」[1]。

由此可知，臺灣的公共空間雖然從此有了讓藝術機制化的法令條款，但是當時不論藝術界、建築界或是民眾對於公共藝術的認知都還是非常的陌生。也許正因為當時的環境如此先天不良，因此法令竟在原意是鼓勵各界參與藝術文化事務的文獎條例中，增列罰則規定，可見當時參與立法的人可能亦已體認到當前政策環境配合之困難，故以訂定罰則做為強制推動的手段。1993年文建會發布施行細則，進一步解釋法令所稱藝術品係指「繪畫、書法、攝影、雕塑、工藝等技法製作之平面或立體藝術品、紀念碑柱、水景、戶外家具、垂吊造形、裝置藝術及其他利用各種技法、媒材製作之藝術創作」，同時要求「前項藝術品應設置於可供不特定人或特定多數人觀賞之建築物或建築物基地適當地點」。由上段文字之敘述看來，我們不難發現當時法令對於該藝術品的定義並不明確，甚至是模糊的。在「藝術類別」的表述中似乎等同一般視覺藝術；但是「表現形式」的描述卻又嘗試跳離傳統藝術窠臼；「設置地點」的要求則又約略出顯示「公共藝術」的企圖。顯然文獎條例雖然已發布，但行政體系卻尚未準備妥當，亦未有完備的執行腹案，而法令意旨的不明確性，則必然導致未來政策發展的分歧爭議。為求凝聚各界共識，文建會遂於1994年進行第一波示範案設置，並擬定「百分比公共藝術示範(實驗)計畫執行及審議作業」做為執行依據。從要點名稱可反應出，母法雖然尚未提及「公共藝術」名稱，但是「公共藝術」作法及精神已浮上檯面而勢在必行了。

「如何執行」成為政策推動的棘手問題。當時行政院主計處曾建議全都交由文建會統籌辦理，但是文建會卻認為公共藝術立法背後的真正用意，是希望每個部會都能瞭解藝術、推動藝術、執行文化工作，而予以拒絕[2]。1996年文建會又推動第二波示範案計畫，至此確立了隱含「地方自治精神」的審議制度，正式為「公共藝術」正名背書。1998年文建會依據前述示範計畫的執行機制及臺北市的執行經驗，選擇「分散式」作法，發布「公共藝術設置辦法」，要求所有機關依法自行設置，同時受到社區總體營造觀念影響，特別強調民眾參與精神，成了各單位辦理公共藝術工作最重要的執行規範，將公共藝術之徵選、審議與設置流程予以具體規範後，方有公共藝術審議委員會、執行小組、評選小組之「三級三審」機制及「公開徵選」、「邀請比件」、「委託創作」、「評選價購」等四種徵選方式的產生。1998年文建會編印《公共藝術設置作業參考手冊》，公共藝術制度運作機器啟動，正式邁向制度化的發展。從此文建會不再自行辦理公共藝術設置工作，退居法令訂定、觀念推廣的角色，將審議責任下放由地方文化局負責，同時引進諸多專家學者提供專業意見共同參與，充分展現「公私協力」的政策核心價值。

公共藝術涉題藝術、空間、設計、社會、人文等領域，與民眾生活息息相關。然而多數民眾習慣性認知下的公共藝術，經常是指涉存在於公共空間中的雕像或雕塑物，如義大利米開朗基羅（Michelangelo）的大衛像、紐約巴托爾迪（Bartholdi）的自由女神像、芝加哥畢卡索（Picasso）的雕塑芝加哥等，台灣早年推動時亦常與「百分比藝術」、「公眾藝術」、「景觀藝術」、「戶外雕塑」等混為一談。因此面對「公共藝術」這個新興的藝術名詞，不僅一般民眾不甚瞭解，甚至連文化界人士的認知亦相當有限，導致對於公共藝術的定義詮釋各自表述，認知不一。文建會為了宣導公共藝術正確觀念，在出版工作上不遺餘力。1993-1997年間和藝術家出版社合作發行40本「環境藝術叢書」；2005年重新詮釋公共藝術理念與精神，與典藏出版社合作發行12本「公共藝術叢書」，厚實公共藝術的論述基礎。並於1998年起，每年出版「公共藝術年鑑」，詳實收錄國內公共藝術的辦理情形，並檢討當年執行現象及問題，推介各國公共藝術政策及發展方向、案例介紹等，至今已成為國內公共藝術相當重要的文獻資料。2000年發行公共藝術資料庫光碟，供興辦機關參考，2001年製作網路版，2002年轉型為公共藝術官方網站，包括徵件訊息、法令解釋、意見交流、作品介紹等等，提供更實用的全方位公共藝術交流平台！2007年增設「行政管理系統」，協助審議機關掌握個案執行進度；2008年增設「視覺藝術類公共藝術專家學者資料庫」，管理專業人才之投入。

除了出版工作之外，也相當重視引進國際新知的交流工作。2001年起開始辦理國際研討會，每年訂定不同的主題，從交通建設、校園規劃、醫療衛生、公共環境空間、公共性等方向切入，借鏡先進國家的推展機制及精華案例，與國際交流對話，增進國內公共藝術發展；2006-2009年間更積極帶領國內第一線的公共藝術行政人員至德國、法國、美國等地取經，與策展人、藝術家、行政機關實際交流體驗，吸取新知，以有效縮短公共藝術摸索期。2007年文建會首度辦理「公共藝術獎」，利用此一積極正面的作為，鼓勵為公共藝術默默付出的藝術家和興辦單位們，刺激台灣公共藝術往更好的方向發展。其實「公共藝術獎」的舉辦在歐美已行之有年，例如美國「Americans for the Arts」的「Public Art Network Award」、英國「Rouse Kent Public art award」等，這是台灣施行公共藝術歷程的一座重要里程碑，不僅再次宣示政府貫徹推動公共藝術的決心與企圖心，也見證台灣公共藝術與國際接軌的蓬勃潛力。雖然獎項設立難免隱含著某種主導趨勢的專斷，但是相信二年一次的「公共藝術獎」，將成為引領台灣公共藝術繼續向前走的一道絢爛曙光！

展望：重視專業，開拓新局

長久以來臺灣大眾普遍認為文化藝術推廣是文化機關的責任，與其他單位無關，導致臺灣文化環境與水準始終無法提升，因此當時文建會認為推動公共藝術的終極理想，應該是讓公共藝術設置工作成為所有政府機關都必須參與的藝術課題，擴大參與層面。依循此一概念，遂在制度設計上採用「分散式」作法，由編列公有建築物或政府重大公共工程經費的單位依法執行公共藝術案，其中多數為工程單位或教育單位，普遍缺乏藝術基本概念與涵養。此一制度實施以來，至2013年12月31日止之設置件數已達2843件，投入金額41億8568萬0685元，平均每年以190件、2.79億元的速度不斷產出。如此快速累積的能量，確實已達到全面推廣、擴大參與之正面效益；但也因各興辦機關並非文化機關，對於文化行政或公共藝術均相當陌生，而產生許多執行機制面的問題與困擾，包括公共藝術定義、審議運作機制、執行小組組成、徵選方式、管理維護等等。在興辦機關總是「一次性設置」，經驗無法累積的窘境下，雖然文建會也投入相當多的心力去推廣、輔導，但始終無法避免辦理品質不良與設置水準不佳的普遍事實。

公共藝術涉及公共性、環境性及藝術性等專業性議題，聯繫空間、環境、建築、景觀、設計、社區民眾、藝術教育等複雜體系，其所強調的社群意識、互動概念及環境觀點，均為不易掌握、詮釋的專業藝術行為。因此辦理公共藝術設置案，往往必須倚靠執行單位的藝術專業與正確態度，方能清楚掌握公共藝術之核心價值。臺灣採用分散式作法，在執行品質上必然有所犧牲，公共藝術本身的藝術專業複雜度原已相當難以理解，加上長期陌生於藝術涵養的興辦機關及複雜的行政流程，導致案例總是處於重新學習、窮於應付的窘狀，經驗無法有效累積、傳承，遑論品質的掌握與提升呢？又如何達到藝術美化的目的呢？不可諱言，我們為了促進全民推動的理念而設計的分散式作法，明顯忽略台灣執行單位的能力不足問題，並低估了公共藝術的複雜度及專業性，此乃臺灣公共藝術政策當前窒礙難行的癥結所在。

反觀歐美各國推動公共藝術，則多將公共藝術經費匯集於某一專責單位或機關，由其統一負責執行、推動相關事務，並邀請專業者協助，建築物的興辦機關則為參與的角色，即採集中式作法，類似基金制度的概念。如此不僅公共藝術的執行經驗可被長期累積，對於創作者、基地、經費、作品品質亦能有效掌握與精準拿捏。整體來講，集中式作法的優點在於主導性及專業性表現較強，不需浪費時間在行政事物或專業理念的經驗學習上，缺點則是容易發生藝術專斷或公共參與、地方認同不足等問題；分散式作法則反之，其優點在於公共參與、地方認同感較強，缺點則是需長期投注心力於行政事物或專業理念的經驗學習上，專業品質參差不齊。二者如何拿捏與兼顧呢？已是我們必須面對和學習的課題。臺灣公共藝術制度化推動至今均採用分散式作法，雖然未盡理想，但是貿然改變恐有過於激進之虞，也許採用集中、分散雙軌進行，方可降低執行者不安心理與反彈疑慮，達到最理想的政策效益。因此文建會於2008年修訂「公共藝術設置辦法」時，即納入公共藝術基金之精神，並著手修訂文獎條例，以賦予基金法源依據，可惜的是，至今尚未完成立法程序。

行政研究學者普列斯曼和衛達夫斯基(pressman and Widavsky)於發表「執行」一書時指出：「政策執行若不能考慮執行者的特徵、人力、財力、和動機等因素，即使中央政府法案再完美、立意再崇高，也無法發揮影響力量」。也許就讓專業的事回歸專業的人來操作，才是明智之舉！長久以來我們害怕藝術專斷，卻不得不犧牲藝術品質；我們追求公共參與，卻無法深化而流於形式；我們期待看見公共藝術的力量，改變人與環境的美學觀，卻綁手綁腳、無法突破當前僵局。回首台灣公共藝術政策的歷程，從照顧藝術家的社會福利政策發生，被賦予美化環境與建築物的附屬裝飾角色，發展到今天重視土地倫理、場所精神、公共參與的新類型方法，在觀念的轉變上，可謂一直是在跌跌撞撞中不斷繁衍、進步。相信公共藝術政策在歷經18年的粹煉與努力之下，早已擺脫遠離當年「照顧藝術家生活」或「美化建築物或環境」的單純意旨，當然亦不再只是建築物的裝飾品而已。很明顯的，我們必須正視執行者的專業素養與經驗累積問題，唯有「人」對了，才有能力去解決公共藝術的疑難雜症，強化公共藝術的本質與內涵，有效提升臺灣公共藝術的設置品質，而不是用複雜繁瑣的組織架構和行政流程，來解決問題。當前各地方政府已陸續成立公共藝術基金或專戶，對臺灣公共藝術生態發展而言，是一個重要的改變契機，除了具備集中式作法的精神，亦可保有地方認同與特色，但是成敗與否的關鍵點，將決定於專業運作機制是否健全。從各縣市基金或專戶的運作現況看來，有的淪為首長小帳房、有的成效不彰、有的胡亂操作，如此下去則政策美意盡失，臺灣的公共藝術也將失去蛻變良機，建議主政者儘快建立基金法源依據，統一督導管理，並賦予成立專責單位或NGO組織之權，由專業者領導，建立明確的上位計畫，將經費使用於需要照顧的地方，兼顧城市整體環境的規劃與關照，方能開創公共藝術的新時代意義與社會價值，期待著！

[1] 劉瑞如，2002，“文建會推動公共藝術經驗之回顧與前瞻”，公共藝術論壇實錄，臺北：行政院文化建設委員會，pp.152-155。

[2] 行政院文化建設委員會，2006，國族主義到文化公民--臺灣文化政策初探2004-2005，臺北：大和圖書，p.71。